Александр Колонтай: если не генплан, то что?
Тема, обсуждаемая не менее активно, чем обновление нормативной базы, — это необходимость изменения подходов к градостроительной документации. Архитектор, заместитель Института Генплана Москвы, объясняет, что не так с «классическими» генеральными планами, почему они отнимают у городов стратегическое будущее и как это будущее можно вернуть.
Архитектор, руководитель Генпроектного объединения Института Генплана Москвы
образование: В 1977 году окончил Белорусский политехнический институт. Учебу в аспирантуре VUVA в Праге (ЧССР) в 1983-1986 гг. совмещал с работой над Генеральным планом г. Праги; профессиональную стажировку проходил в МАрхИ, BNA (Амстердам), Сант-Андрюс (Шотландия). деятельность: Кандидат архитектуры, доцент, иностранный член Российской Академии архитектуры и строительных наук, член Совета Международного союза урбанистов в Гааге — ISOCARP, эксперт Международной ассоциации столичных городов и метрополий Европы — МЕТРEX, член Экспертного совета по градостроительной деятельности при Госдуме РФ, председатель Государственной аттестационной комиссии в МАРХИ и РАНХиГС. Начинал карьеру архитектором БелНИИП Градостроительства (г. Минск), затем работал в БПИ, персональной архитектурной мастерской, в 1994 году был назначен начальником Главного управления по градостроительству Минархстроя Беларуси, с 1997 по 2004 год являлся директором института генерального плана города Минска — ГП «Минскградо».Новые времена — новые меры
Генеральные планы как планировочная картина строящегося города существовали во все времена — от античного Милета до инновационного Сколково. Интересно, что генеральные планы городов в послевоенной Европе и СССР разрабатывались почти одинаково — благодаря значительной централизации государственной экономики и инвестиционных процессов. После объединения Германии новый градостроительный документ Берлина сменил название с генплана на пространственный план, или план землепользования, но внешние графические различия были несущественны. И даже в нулевые годы многие города России еще успешно пользовались генеральными планами прошлого века, времен СССР.
Что принципиально иное произошло с генеральным планом в эпоху либеральной рыночной экономики и становления частной собственности и частного застройщика в сравнении с советским прошлым? Внешне не так уж принципиальна разница между более структурным генеральным планом Москвы 1971 года и более детальным в части зонирования генеральным планом 2010 года. Однако преимущества советских генпланов строились на достаточно точном социально-экономическом и демографическом прогнозе Госплана и полном государственном финансовом обеспечении всех строек: от инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры до жилищного и промышленного строительства. Постсоветский же генеральный план города потерял прямую связь с государственным бюджетом, потребности жилищного и промышленного строительства стал определять неопределенный рынок, а конкурирующие между собой девелоперы не хотят смотреть дальше ближайших 5–10 лет, постоянно вступая в конфликт с долгосрочными требованиями генеральных планов по развитию инфраструктуры. Классический генеральный план начал умирать, поскольку сменился механизм формирования прогноза и механизм реализации генплана.
«Костыли для генплана», чтобы «догнать и перегнать»
Чтобы совсем не отказаться от генплана как градостроительного документа, Градостроительный кодекс России в 2004 году ввел новый документ — ПЗЗ (правила землепользования и застройки) как своеобразные костыли для генплана. С помощью ПЗЗ «иероглифы» графического языка советского генплана должны были транслироваться в «правовой нарратив» градостроительных регламентов, открывая простор для строительного бизнеса и ограничивая диктат со стороны городских администраций.
Спешка с введением в России «проамериканского» по форме ПЗЗ привела к тому, что мы не обратили внимание ни на различие американской и европейской градостроительной практики, ни на то, что Россия исторически развивала близкую по социальной идеологии европейскую градостроительную практику.
Мы не заметили, что ПЗЗ в европейских городах формируется не одним махом на весь город, а постепенно, через градостроительные регламенты в проектах планировки и проектах межевания. Генеральный план европейского города при этом является рамочным, предварительным, умеренно регламентирующим и эффективным.
Копируя американские по образу ПЗЗ, мы не заметили, что в США не делаются проекты планировки в европейском понимании: их заменяют отшлифованные за 100 лет ПЗЗ, основанные на определенной американской правовой традиции.
Нам очень хотелось быстро «догнать и перегнать». В результате, по форме будучи американскими, по содержанию российские ПЗЗ, абсорбируя в себе минимальную часть содержания генплана и дополненные немногочисленными проектами планировки и межевания, ГПЗУ и др., превратились просто в «дежурный план» города, потеряв всю перспективную инфраструктуру и перспективные, долгосрочные идеи по развитию территорий города в генплане. При действующей системе градостроительства российские города стали терять стратегическое будущее. Это будущее стало ускользать из рук города в руки частного бизнеса, вместе со всеми негативными последствиями потери городской целостности.
Масштаб имеет значение
Проблемы с генеральными планами в крупнейших городах России — городах с населением более 1 млн жителей и, прежде всего, в таких мегаполисах, как Москва и Санкт-Петербург — имеют несколько отличную природу. Темпы актуальных инвестиционных процессов в этих городах часто опережают жесткие долгосрочные решения и содержания генеральных планов. Для крупнейших городов России нужен более гибкий генплан и несколько отличная цепочка градостроительных документов. Масштаб этих городов диктует необходимость перехода на другую, трехуровневую систему градостроительного планирования.
Первый уровень — стратегический генплан или стратегия пространственного развития города в увязке с агломерацией. Второй уровень — регламентный генплан с ПЗЗ на крупные городские части-районы. Третий уровень — проекты планировки и межевания на зоны реорганизации, реконструкции, регулирования, развития, формирующие основу информационной системы обеспечения градостроительной деятельности и регулирования землепользования. Такой градостроительный подход практикуют скандинавские столицы и другие крупнейшие города Европы, включая Лондон и Париж.
В России, совершенно очевидно, надо начинать с формирования правовых основ для введения стратегического генплана или стратегии пространственного развития для городов свыше 1 млн жителей. Учитывая сложившуюся в нашем законодательстве терминологическую практику, лучше использовать понятие «стратегия пространственного развития», чем вводить понятие «мастер-план», который в международном градостроительстве может означать и генеральный план города, и генеральный план района, и планировочную концепцию застройки, или просто исследовательский градостроительный проект.
К главным особенностям предлагаемой «стратегии пространственного развития» крупнейших городов России можно отнести ее направленность на достижение принимаемых целей социально-экономического и пространственного устойчивого развития; формирование перспективной транспортной и инженерной инфраструктуры в увязке с перспективной организацией планировочных частей и балансируемым расселением населения с размещением рабочих мест; выделение зон реорганизации и реконструкции. «Стратегия» не устанавливает функциональное зонирование города в методологии генплана и не выносит в утверждаемую часть размещение объектов. Все проектные решения в утверждаемой части «Стратегии» имеют рамочный, ориентировочный характер без кадастровой привязки, что позволяет проводить детализацию и окончательное уточнение на последующих стадиях градостроительного проектирования: на стадии ПЗЗ, генплана и ППТ.
Мониторинг «Стратегии» должен обеспечить своевременную актуализацию документа и органичный переход к программам реализации на последующих стадиях. Пока же для главных мегаполисов России целесообразно предусмотреть как минимум возможность разработки более детальных отраслевых схем — как на весь город, так и на его части, например, для детализации транспортной инфраструктуры или зон реорганизации перед их внесением в действующие ПЗЗ.
