Градостроительный воркшоп как отражение реальности

В феврале-марте в Иркутске в 22-й раз проходил Международный Байкальский зимний градостроительный университет — воркшоп для молодых профессионалов, который не имеет аналогов в стране благодаря своему формату. Из года в год участники разрабатывают концепции преобразования территорий для знаковых, дискуссионных, спорных или забытых участков Иркутска и области: проекты становятся основанием для дальнейшей работы, а сама сессия — важной независимой площадкой для диалога о городском развитии. В этом году воркшоп поддержал ДОМ.РФ, а тему выбрали актуальную не только для Иркутска, но и для всей страны: регенерация территорий жилой застройки и применение Стандарта комплексного развития территорий. «Проект Россия» рассказывает о том, что выявили проекты, и просит экспертов дать ответы на вопросы, которые ставятся не только в рамках учебных проектов, но и в реальности.

Стандарт спустя два года: есть ли результаты

В рамках полуторамесячной работы на «Зимнике» (альтернативное  название Градостроительного университета) участники сначала слушали лекции, а потом под руководством научных руководителей и с привлечением экспертов работали над стратегиями и проектными решениями для четырех городских территорий. Две из них — типичные панельные районы, причем находящиеся в сейсмоопасной зоне, другие — участки со смешанной застройкой в черте города. 

Главная тема сессии этого года — применение Стандарта комплексного развития территорий — не просто учебная или проектная. Сегодня над решением этого вопроса бьются и институты развития, и регионы, и городские планировщики, и специалисты в других областях. Разработанный Минстроем России совместно с ДОМ.РФ и КБ Стрелка в 2019 году, Стандарт КРТ стал попыткой ответа на вопрос не просто «сколько строить» (на него ответил указ президента — 120 млн квадратных метров в год), но и «как и что». Этот методический документ фиксирует как основные принципы и подходы, так и набор рекомендаций по работе с новыми и застроенными территориями. Он состоит из 10 частей: четыре стандарта (свод принципов, развитие застроенных, освоение новых территорий и формирование облика города), два руководства по разработке и реализации проектов и четыре каталога — наборы планировочных решений на уровне кварталов, жилых домов, открытых пространств и благоустройства. При этом статус Стандарта вызвал немало дискуссий у профильных специалистов и экспертного сообщества. Сегодня, спустя два года после создания, разработчики Стандарта позиционируют его как руководство к действию и основание для изменений в нормативно-правовой базу, при этом не жестко обязательное. 

Подводя промежуточные итоги применения Стандарта, заместитель генерального директора Фонда ДОМ.РФ Антон Финогенов делит эту работу на четыре направления. Первое — в масштабе жилого дома: проектно-сметная документация, разработанная на основании 13 проектов-победителей международного конкурса стандартного жилья, который проводился Фондом в 2017 году, вскоре пройдет экспертизу и будет доступна для повторного применения и безвозмездного использования муниципалитетами, регионами и застройщиками. 

Второе направление — в масштабе города: разработанные стратегии городов и  мастер-планы отдельных территорий, объемно-пространственные регламенты, дизайн-коды и дизайн-проекты общественных пространств (больше 300 дизайн-проектов и 70 реализованных) являются пилотными проектами применения Стандарта на территории. 

Третье направление — в масштабе организации — относится к работе самого института развития, который занимается вовлечением в оборот федеральных земельных участков. Развитие этих участков ведется в соответствии с концепциями застройки, которые входят в пакет аукционной документации. Концепции разрабатываются на основании Стандарта — на сегодняшний день их уже более 30. 

Четвертое направление — в масштабе нормативной базы — предполагает внесение изменений в законодательство. «Эта работа ведется с 2018 года. К 2020 году мы уже внесли изменения в 7 сводов правил в области строительства. Сейчас мы ведем дополнительную работу с МЧС России в части актуализации сводов правил в области пожарной безопасности, а также при поддержке Минстроя России планируем разработку серии сводов правил в развитие основного градостроительного СП 42. Мы рассчитываем завершить этот трек работ во второй половине 2022 года. При этом в большинстве своем Стандарт может применяться уже сегодня — изменения вносятся на основании не более чем 20 % его содержания. Принципы и параметры Стандарта можно фиксировать через разработку и актуализацию градостроительной документации», — поясняет Антон Финогенов.

Если же говорить о том, есть ли хоть один реализованный проект в России, полностью отвечающий Стандарту, то ответ будет скорее отрицательным. Во-первых, пока такой вопрос не ставится вовсе. «Это гибкая, сложная, многофакторная история. Никто не будет навязывать все сотни показателей Стандарта в жесткой ультимативной форме», — отмечает Финогенов. Десятитомный Стандарт содержит сотни параметров, многие из которых и не предполагались как обязательные и всегда будут носить рекомендательный характер. У ДОМ.РФ существует чек-лист оценки соответствия Стандарту, составленный на основании его расширенной версии, с которой можно ознакомиться в приложении 5 книги 6 Стандарта. «С помощью него мы оцениваем соответствие проектов и документации Стандарту. Если процент соответствия от 70 % и более, то можно говорить, что проект выполнен по Стандарту — это применимо и к уже реализованным проектам, инициированным задолго до появления Стандарта в 2019 году. Таких проектов в сфере массового жилищного строительства в стране — пара десятков». 

Есть и второе объяснение отсутствия «проектов по Стандарту» — жизненный цикл проекта, который явно превышает два года. Сегодня первые проекты находятся лишь на стадии получения разрешения на строительство, и оценить результат можно будет позже.

При чем тут «всероссийская реновация»

Стандарту комплексного развития территорий недавно исполнилось два года, при этом в конце декабря 2020 года появился закон со схожей формулировкой — закон о комплексном развитии территорий. На его основании были внесены изменения в Градкодекс. При этом относится он к несколько иной сфере. Закон задает возможность для регионов разрабатывать программы по сносу и реконструкции аварийного и ветхого жилья, по сути дав старт процессу всероссийской реновации.

Однако совпадение названий не означает, что все территории под реновацию теперь будут проектироваться но новому Стандарту. «Статус Стандарта не предполагает, что мы должны каленым железом прописывать его в высших законодательных актах страны — в Градостроительном кодексе он не фигурирует, — комментирует Антон Финогенов. — Проекты, реализуемые ДОМ.РФ с участием федеральных земель, будут в обязательном порядке соответствовать Стандарту. Сегодня институт развития разрабатывает концепцию новой застройки в Петропавловске-Камчатском, а также завершает проект развития участка под потенциальную реновацию в Ангарске. К тому же в продолжение закона о КРТ регионы должны будут принять собственные правовые акты, и никто не мешает им на своей территории установить необходимости соответствия Стандарту и внести изменения в градостроительную документацию». 

В проектах «Зимника» темы потенциальной реновации и применения Стандарта встретились. Судьба панельной застройки Иркутска 1950-60-х осложнена еще и природным фактором: распространенная 335-серия домов не соответствует требованиям по сейсмоустойчивости, поэтому от реновации зависит безопасность жизни людей. Несмотря на многолетний опыт программы обновления жилья в Германии, с которым участники знакомились в теоретической части программы, и практические кейсы (единичные, но успешные) самого Иркутска по реконструкции, а не сносу домов с усилением сейсмозащиты, базовая ориентация на снос осталась. Для своих исследуемых территорий участники воркшопа прорабатывали и защищали перед научными руководителями, местными и приглашенными экспертами анализ территории и стратегию преобразования, планировочную структуру, проектные решения, предложения по развитию транспорта, экологического каркаса, социальной инфраструктуры, а также механизм и этапы реализации и внесение изменений в нормативные документы.

Применить нельзя оставить

Применение Стандарта было главной задачей для проектов «Зимника». Эта работа распалась на обоснование применения одной из трех целевых моделей Стандарта (пригородной, городской и центральной), проверку на соответствие заявленным в них показателям плотности, обеспеченности социальными объектами, улично-дорожной сетью и точечное применение планировочных решений.  Что продемонстрировали учебные проекты? «Важный момент — работа с уже застроенными территориями. Должен появиться дополнительный мануал, который покажет возможности применения Стандарта при работе со сложными территориями существующей застройки. Это должна быть методика интеграции новых планировочных структур, которые отвечают Стандарту, в уже сложившуюся городскую ткань», — отмечает научный руководитель сессии, управляющий партнер проектно-консалтинговой компании «Новая земля» Иван Курячий. 

«Прежде всего надо отметить сам факт “независимого тестирования” Стандарта в рамках образовательного проекта неангажированными участниками. Мне кажется, “Зимник” предъявил больше вопросов к Стандарту, чем дал ответов. Так и нет ясности с обоснованием выбора какой-либо из моделей для конкретной территории (почему именно здесь именно такая модель?). И в общем-то все группы подтвердили тезис о том, что качественно — это небыстро и дорого. А если ставится задача строить много и быстро, то Стандарт в эту задачу плохо вписывается», — говорит эксперт по градостроительству и территориальному планированию Александр Антонов. 

Помимо тестирования положений Стандарта, в рамках проектов участники делали акцент на отдельных аспектах. «Участники “Зимника” продемонстрировали подходы, весьма отличающиеся от тех, что предлагают заботящиеся о “решении жилищных проблем россиян”. Некоторые группы предположили, что жители могут самостоятельно решить, как им справиться с жилищным вопросом, и предложили социальные механизмы, которые пока что совершенно не укладываются в действующую систему социального распределения благ и вряд ли реализуемы в законодательстве. Новое поколение  гораздо менее патерналистски настроено и совсем скоро с подобным заказом придется считаться», — делится впечатлениями Александр Антонов. 

«Одна из групп предложила интересный проект по цифровой модели принятия решений по развитию территорий, — рассказывает Иван Курячий. Это может стать отличным инструментом для обсуждения, согласования интересов жителей, отдельных кварталов, микрорайонов не только по развитию комфортной городской среды и дворовых пространств, капитального ремонта жилых зданий, но и по реорганизации городской ткани на этой территории. Это возможность дать жителям удобную площадку для обсуждения возможных проектов реновации до того, как эти проекты реновации будут утверждены. То, чего не хватило в проекте реновации в Москве». 

Среди других особенностей, с которыми работали молодые специалисты, — акцент на маневренном фонде, адаптация Стандарта для территорий с ярко выраженным рельефом. Одно из реалистичных предложений — активация среды с помощью быстрых эффектов по повышению качества застроенных территорий микрорайона, что дает возможность вовлечь жителей в общие процессы. Например, изменение входных групп — как раз недорогое и быстрое решение, которое позволит людям собираться вместе и выстраивать социальные связи и неформальные сообщества.

Участники предложили свое видение и по работе с гибкой образовательной инфраструктурой (например, встроенные детские сады, которые могут пользоваться инфраструктурой отдельных зданий), по реорганизации территорий, занятых гаражно-строительными кооперативами, по вовлечению собственников в процесс редевелопмента и так далее.

Рентабельность и ответственность: кто платит за комплексное развитие территорий

Одна из важных составляющих этого своеобразного теста заключалась в проверке экономического смысла реновации и применения Стандарта. «Экономических моделей “реновации/КРТ” только две: патерналистская (государство дает новое жилье взамен аварийного) и “внешняя” (приедут новые покупатели квартир, купят для себя и оплатят для реновируемых). Вторая модель с успехом внедряется в Москве. Иркутск, так же как и 95 % других российских городов, вряд ли может на это рассчитывать», — говорит Александр Антонов. — Даже приблизительные расчеты показали отсутствие рентабельности у проектов КРТ за исключением одного, который во многом опирался на развитие соседней территории (транспортная магистраль) за счет бюджетных программ». В целом все эксперты единодушны в том, что без привлечения федеральных средств подобные проекты нереальны. «В таких городах, как Иркутск, где ситуация на рынке жилья не позволяет реализовать проекты реновации только за счет средств застройщиков, которые могут вложиться в развитие застроенных территорий и получить прибыль от продажи квадратных метров, должно быть сильным государственное плечо финансирования. Предложенные в рамках “Зимника” проекты по реновации так или иначе были обращены к тому, что федеральный ресурс появится. Но среди них были и проекты развития территорий с хорошей транспортной доступностью, близкие к центрам городской активности и рабочим местам, — такие предложения выглядят реалистичными и без государственных инвестиций», — уверен Иван Курячий.

Вопросом распределения ответственности заняты и за рамками иркутского воркшопа. Жилая среда, отвечающая Стандарту, должна быть  обеспечены социальной, транспортной и инженерной инфраструктурой (процент нежилых функций доходит до 30 % в общем объеме застройки). По мнению разработчиков Стандарта, задачу «балансировки» должны взять на себя муниципалитеты и регионы. «В тех регионах, у которых средств на это нет, надо договариваться с застройщиками, чтобы они по схеме ГЧП и концессий реализовывали инфраструктурные объекты за свой счет. Часто это маловероятно, потому что нерентабельно»,—- отмечает Антон Финогенов. Для решения вопроса ДОМ.РФ вместе с Правительством запускает механизм инфраструктурных облигаций — дополнительный финансовый инструмент, который позволит регионам более активно вовлекать застройщиков. «Это длинные деньги, под 2-3 % на 20 лет на строительство всех видов инфраструктуры». Для тестирования механизма выбрано 10 пилотных регионов. 

Пока же инфраструктурные облигации запускаются, внедрение Стандарта происходит по методу кнута и пряника, где первое — популяризация положений Стандарта, а второе — изменение нормативной базы. «Мы работаем над популяризацией принципов комфортной городской среды, над тем, чтобы покупатели рублем голосовали за Стандарт, подходили к выбору квартиры не только исходя из ее площади и локации, но и исходя из средовых и функциональных характеристик застройки», — говорит Антон Финогенов.

«Стандарт, вероятно, далек от совершенства, но чтобы его улучшать, надо нарабатывать опыт применения. Но этого не происходит. Что мешает? Я думаю, прежде всего установка и власти, и девелоперов на производство больших объемов дешевого примитивного жилья. Стандарт же нацелен на нетипичный для России уровень качества. Однако когда на кону стоит миллиард квадратных метров, то о повышении качества девелопер думает в последнюю очередь», — считает Александр Антонов.

Вопрос внедрения Стандарта лежит не только в плоскости экономики, но и в плоскости нормативного регулирования. Этому был посвящен круглый стол в рамках сессии. Для полноценного внедрения Стандарта нужно обеспечить изменение нормативной базы на всех уровнях: не только на федеральной, но и на региональной и муниципальной. Причем нормативные документы на уровнях ниже могут быть даже жестче, чем федеральные, отмечают эксперты.  И, конечно, важно, чтобы регионы и муниципалитеты увидели в Стандарте возможность закрепления инструментов для создания качественной среды.

В любом случае реальные проекты с применением базовых принципов, технико-экономических показателей и планировочных решений Стандарта можно будет увидеть не раньше, чем через два года; на внесение изменений в законодательную базу только верхнего уровня уйдет примерно столько же. 

Почему «Зимник» важен как тестовая площадка

Аналогов «Зимнему университету» в России нет. Он является и независимой пилотной площадкой для действительно серьезной проработки градостроительных тем, и авторитетным голосом в вопросах о развитии самого Иркутска. Подобный формат пригодился бы каждому региону, отмечают эксперты. 

При работе над темами регенерации застройки и применения Стандарта участники были не ограничены в предложениях и инструментах. «Они, как правило, задумывались — почему именно на этой площадке? Зачем здесь КРТ и новое строительство? Ребята учатся решать неоднозначные планировочные коллизии, а не бездумно работать по заданию», — рассказывает Александр Антонов

В этом году, как уже упоминалось, партнером института стал ДОМ.РФ, а результаты сессии были представлены Губернатору Иркутской области Игорю Кобзеву, так что есть вероятность дальнейшей разработки проектов планировки территорий на основании предложенных концепций (на одной из территорий есть участок под дальнейшую реализацию и у самого ДОМ.РФ).

«У “Зимника” несколько целей. Конечно, образовательная, но это еще и поиск решений, которые будут актуальны завтра. Это предвосхищение событий, которые случатся в будущем по теме городского планирования в Иркутске», — комментирует программный директор мероприятия Александра Козак.  — Площадка “Зимника” — по сути платформа, нейтральная территория, где собираются мнения стейкхолдеров, передаются молодым специалистам, а потом сообщество получает результаты, которые имеет смысл обдумать и обсудить. По сути это единственная площадка, которая не принадлежит никому, несмотря на то, что она находится внутри университета. Никто не может повлиять на принятие решений во время сессии. Это дает объективный срез реальности, внешний взгляд на процессы внутри, что является необходимым в городском развитии». 

«По-хорошему, каждый российский университет, в котором есть факультет, связанный с городским развитием, должен формировать дискурс, независимую площадку для обсуждения существующих проблем, возможностей для развития конкретного города — так, как это делает команда Зимнего университета в Иркутске», — считает Иван Курячий.

Материал подготовила Елена Верещагина