Не Конституцией единой: новые поправки в Градкодекс и другие законы

Пока все наблюдают за тем, как в формируется новое правительство и переписывается Конституция РФ, мы изучили, что в это время происходит в сфере регулирования градостроительной деятельности. Главный вывод — у местных органов управления появится больше власти и влияния на архитектурный облик города: Стандарты, разработанные КБ Стрелка, постепенно внедряются, хотя и не совсем так, как предполагалось. Ну, а самые беспрецедентные полномочия, как водится, получило руководство столицы.

Закон в защиту главных архитекторов?

Речь пойдет о двух ФЗ, названиях которых имеют одинаковое начало — «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» — но разные финалы (во всех смыслах слова). Начнем с законопроекта«О внесении изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части установления требований к архитектурным решениям зданий, строений и сооружений в документах градостроительного зонирования)», который все еще официально находится на обсуждении. Информация на федеральном портале проектов нормативных актов гласит, что документ «подготовлен во исполнение пункта 7 перечня поручений по итогам встречи Президента Российской Федерации с представителями общественности для обсуждения хода реализации национального проекта “Жилье и городская среда”, утвержденного Президентом Российской Федерации В.В. Путиным от 30 апреля 2019 г. № Пр-754». 

Главным основанием для документа стало отсутствие вышеупомянутых требований к архитектурным решениям, что, по мнению авторов закона, «приводит к хаотичному формированию городской среды и, нередко, к нарушению исторически сложившегося архитектурного облика города».

Интересно, что в то же самое время Свердловский областной суд разрешил застройщикам не согласовывать архитектурно-градостроительный облик новых жилых домов с администрацией Екатеринбурга под тем предлогом, что это противоречит федеральному законодательству: в суд обратился недовольный застройщик, который долгое время не мог согласовать проект у главного архитектора и получить разрешение на строительство. «Норма согласования архитектурно-градостроительного облика прописана в правилах землепользования и застройки, причем прописана в разделе «Благоустройство». То есть она на самом деле должна касаться объектов, уже введенных в эксплуатацию, чтобы применялись одинаковые решения по вывескам и балконам», — именно эту «системную ошибку» глава строительной компании PRINZIP Геннадий Черных использовал как повод блокировать решения администрации Екатеринбурга.

В октябре 2019 года схожий конфликт разгорелся в Краснодаре: местная прокуратура приостановила деятельность Градостроительного и Архитектурного советов, действующих в городе с 2017 года, — при том, что все их заключения носили рекомендательный характер. По словам координатора общественного движения «Помоги городу» Елены Шуваловой, «застройщики проявляли недовольство тем, что общественники, входившие в состав советов, бдительно следили за соблюдением норм и законов». 

Впрочем, новый законопроект вовсе не гарантирует главным архитекторам возвращение контроля над строительным рынком: далеко не везде, несмотря на специальное поручение президента РФ, они подчиняются напрямую губернаторам областей; во многих регионах в отношении градостроительного регулирования сохраняется довольно жесткая и многозвеньевая вертикаль власти, и изменится ли ситуация и тем более когда — никому не известно.

Всемогущее ПЗЗ?

Что же именно предлагается регулировать местным органам самоуправления, как выражаются застройщики Екатеринбурга, «на берегу», и с помощью каких документов?

Основой для внедрения регулирования архитектурных решений становятся, конечно же, Правила землепользования и застройки (ПЗЗ): действующий Градостроительный кодекс не ограничивает перечень параметров, регулируемых ПЗЗ, и позволяет бесконечно детализировать обязательные к соблюдению критерии.

Согласно новому проекту ФЗ в рамках ПЗЗ для нового строительства и реконструкции объектов капитального строительства могут быть установлены:

• предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков;

• минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

• максимальный процент застройки в границах земельного участка;

• предельные параметры (минимальные и максимальные) пространственных габаритов зданий, строений и сооружений; 

• высота застройки по красной линии;

• процент застроенности участка по красной линии;

• максимальная глубина застройки;

• минимальная высота типового этажа;

• максимальный угол наклонной плоскости пространственных габаритов объекта капитального строительства;

• минимальный отступ верхних этажей от линии застройки;

• максимальный выступ консольных элементов фасада;

• максимальный процент плоскости выступающих элементов фасада;

• минимальная высота первых этажей зданий;

• минимальный процент остекления фасада первых этажей зданий;

• минимальный шаг входов в многоквартирные жилые дома и объекты предпринимательской деятельности, объекты административного, делового, финансового назначения, иные объекты, связанные с обеспечением жизнедеятельности граждан;

• спектр цветовых решений фасадов зданий, строений и сооружений.

«Первая ласточка» Стандарта от «Стрелки»?

Список вышеперечисленных параметров, преимущественно объемно-пространственных, заставляет вспомнить Стандарт развития застроенных территорий, разработанный в рамках Стандарта комплексного развития территорий  КБ Стрелка в 2017-2019 гг. по заказу ДОМ.РФ. В нем для преобразования уже застроенных территорий в границах городов, чтобы увязать между собой объекты, создаваемые на участках, принадлежащих разным собственникам, предлагается внедрение нового инструмента — объемно-пространственного регламента (ОПР).

Согласно Стандарту, ОПР регулирует требования к объемно-пространственным характеристикам и функциональному использованию застройки и земельных участков, на которых она расположена. Регулируемые параметры включают предельные параметры застройки и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом предельные параметры застройки делятся на четыре группы: параметры земельных участков, параметры пространственного конверта застройки, параметры уличного фронта и архитектурные параметры фасадов.

Примечательно, что из 1 группы новый законопроект указывает 4 параметра из 6 (если допустить, что под «размерами» участка подразумеваются ширина, глубина и площадь, как в Стандарте), 2-ю группу (8 параметров) включает целиком, из 3-й в документе перечислены 3 пункта из 10, а из 4-й — 4 из 6-ти. Итого 19 из 30 — это больше 60 %, однако на первый взгляд невключение остальных пунктов кажется как минимум необоснованным — тем более, что в конечном счете набор параметров, имеющих законодательную силу, будет так или иначе определять муниципалитет. 

Неувязочка вышла?

Ситуация начинает проясняться, когда в пояснительной записке к законопроекту мы видим следующее: «Законопроектом предлагается осуществлять подготовку проекта правил землепользования и застройки с учетом нормативов градостроительного проектирования (НГП), чтобы увязать расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами благоустройства территории, устанавливаемых как раз НГП поселения или городского округа, и предельных параметров видов разрешенного использования (ВРИ) строительства и реконструкции объектов капитального строительства, устанавливаемых органами местного самоуправления в правилах землепользования и застройки». 

Видимо, авторы закона полагают, что параметры, исключенные из перечня градостроительных регламентов, устанавливаемых ПЗЗ, должны увязываться с НГП. Однако НГП, которые, устанавливая совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, действительно могут регулировать, например, процент озеленения или процент территории, занимаемой автостоянкой, однако подмена одного другим не кажется равноценной. Вероятно, было бы правильнее все же прописать эти регламенты в общем списке с пометкой, что их необходимо увязать с НГП (сейчас согласно тексту законопроекта с НГП нужно увязывать ВСЕ регламенты, что не совсем корректно, поскольку объемно-пространственных характеристик зданий они касаются в меньшей степени).

Еще большее недоумение — особенно если допустить, что мы говорим о неком этапе внедрения Стандарта ДОМ.РФ, — вызывает формулировка «предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков устанавливаются применительно к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». ВРИ описывают возможное функциональное назначение зданий и сооружений или виды деятельности, которые можно вести на участке; согласно Стандарту, их установка для тех или иных территориальных зон является неотъемлемой частью ОПР, и делается это в тесной взаимосвязи с предельными параметрами застройки, в особенности с параметрами уличного фронта (например, отступ от красных линий преобладающей на участке жилой застройки и отступ от них же объектов вспомогательного использования — скажем, парковок, — может быть разным). Вспоминая, что 7 параметров из 10, отвечающих за уличный фронт по версии Стандарта, в законопроекте не значатся, можно опять же предположить, что увязка с ВРИ должна была бы компенсировать этот пробел — но этого не происходит. Увязка одного с другим — да; более того, требования ОПР к земельным участкам и застройке, который предлагает внедрять в ПЗЗ Стандарт, опираются прежде всего на объемно-пространственные характеристики существующей застройки и особенности ее взаимодействия с открытыми общественными пространствами: разные значения параметров рекомендуется фиксировать для индивидуальной усадебной или разреженной малоэтажной, плотной среднеэтажной или высотной застройки. Но это не имеет ничего общего с привязкой размеров участка к ВРИ. 

Повторимся, законопроект пока не утвержден и все еще может быть изменен. 

Москва — впереди планеты всей?

Иная ситуация с законом  от 27.12.2019 № 472-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятым в третьем чтении Госдумой РФ перед самыми новогодними праздниками, — то закон уже утвержден и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации. И наибольший интерес в нем представляют как раз изменения «отдельных законодательных актов», а именно — Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации». Характерно, что в пояснительной записке об этом не говорится ни слова — только об обеспечении «однородной практики предоставления уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления государственных и муниципальных услуг, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и исчерпывающими перечнями», а также о «сокращении срока предоставления отдельных услуг в сфере строительства».

Напомним, что последний раз изменения в этот закон вносились в связи со столичной программой реновации. Теперь к целому ряду положений и названий, заканчивающихся словами «в целях реновации жилищного фонда в городе Москве», добавлено «строительства, реконструкции объектов регионального значения в городе Москве». Это касается, например, пункта, декларирующего, что при определенных условиях для получения разрешения на строительство не нужны правоустанавливающие документы на участок, или «подготовительные работы» на участке можно начинать до получения разрешения на строительство, с момента подачи документов в экспертизу.

Добавлены и новые «особенности осуществления градостроительной деятельности», касающиеся полномочий органов государственной власти города Москвы. Так, по согласованию с Правительством Российской Федерации они «устанавливают особенности состава, содержания, порядка разработки, утверждения генерального плана города Москвы, а также особенности порядка внесения изменений в генеральный план города Москвы и при необходимости определяют перечень требуемых для этого сведений, документов, материалов». Аналогичные права столичные власти получили в отношении проектов планировки территории (ППТ) и ПЗЗ — с той разницей, что для работы с этими документами согласования с правительством РФ не требуется. Впрочем, учитывая тот факт, что статус генерального плана Москвы в данный момент звучит как «в процессе актуализации», и градорегулирование происходит как раз посредством ППТ и ПЗЗ, то именно последний пункт вызывает определенные опасения — особенно в нынешней ситуации смены власти. «Эксперты» статьи в «Новых известиях», посвященной этому закону, предрекают, что «строить теперь будет позволено везде – на особо охраняемых природных территориях, на придомовых территориях, вырубать для застройки парки и леса. Можно будет безнаказанно сносить исторические памятники <...>. Московское градостроительное законодательство фактически отделяется от российского». Эти заявления, очевидно, утрированы, однако разница на лицо: региональным органам самоуправления разрешают (в перспективе) вносить изменения в ПЗЗ, но только чтобы регулировать архитектурный облик зданий; в то время как Москва получает карт бланш на создание фактически своего собственного градостроительного кодекса.

Автор документа, депутат Госдумы Игорь Гончар, утверждает, что изменения коснутся только социальных объектов. Но в законе в явном виде это не указано, привилегии относятся к любым участкам в государственной собственности. А ведь именно государство сегодня становится девелопером номер 1. Так что к чему все это приведет и не окажется ли новый закон ящиком Пандоры — покажет время.

Подготовила Юлия Шишалова